Le retrait des actes administratifs unilatéraux

  

Le régime de retrait des actes administratifs unilatéraux a été profondément modifié par une ordonnance du 23 octobre 2015 visant à simplifier les relations entre les citoyens et l'administration en codifiant dans un document unique les règles jurisprudentielles jusqu'alors applicables. 1

Les actes intervenus à compter du 1^er juin 2016 sont ainsi soumis aux articles 240-1 et suivants du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA), nouveau code créé par l’ordonnance précitée. Ces nouvelles règles ont le mérite d'avoir unifié le régime applicable. 2

Le retrait d'un acte c'est à dire sa « disparition juridique pour l’avenir comme pour le passé »  doit être distingué de son abrogation qui désigne sa « disparition juridique pour l’avenir » (L. 240-1 CRPA). Dans les deux hypothèses, le but est de supprimer l'acte en question de l'ordre juridique. Mais, à l'inverse de l'abrogation, le retrait a un effet rétroactif. 

Le régime du retrait est essentiellement fondé sur la distinction entre la décision non créatrice de droit et la décision créatrice de droits. La première ne crée de droits ni pour le passé, ni à son maintien comme par exemple les actes inexistants ou acquis par fraude.3

La seconde crée des droits définitivement constitués insusceptibles d'être remis en cause. A titre d'illustration, dans l'arrêt Coulibaly, le Conseil d'Etat estime que la décision par laquelle le conseil départemental décide d'inscrire un praticien au tableau de l'ordre des chirurgiens dentistes est une décision créatrice de droits. 4

Enfin, il faut rappeler que la décision explicite désigne une décision expressément prise par l'administration alors que la décision implicite fait référence à celle née du silence gardé, pendant un certain délai, par l'administration sur une demande qui lui est faite. 

Un régime d'origine jurisprudentielle 

Le Conseil d’Etat a encadré, dès 1922, les conditions de retrait d’une décision administrative individuelle créatrice de droits (CE 3 novembre 1922 n° 74010, Dame Cachet). Pour être retiré, la décision devait être illégale et ne pas être devenue définitive, ce qui suppose que le délai de recours n'ait pas été déclenché, ne soit pas encore parvenu à son terme ou que le recours soit en instance de jugement. Les décisions régulières ne pouvaient donc pas, par principe, être retirées. 

Cependant, une exception a été admise par le Conseil d’Etat « lorsque le retrait est sollicité par la voie d’un recours gracieux et qu’il n’est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers, pour lui substituer une décision plus favorable à l’auteur de ce recours » (CE Sect. 23 juill. 1974 Ministre de l’intérieur c Gay).

Quant aux décisions individuelles non créatrices de droits, elles pouvaient être retirées à tout moment aussi bien pour des raisons de légalité que d’opportunité (CE Sect. 30 juin 1950, Queralt).

Un régime complexifié

S'est ensuite substitué aux règles établies par la jurisprudence Cachet, un régime complexe mêlant dispositions législatives particulières et nouvelles règles jurisprudentielles.

Le nouveau principe posé par l’arrêt Ternon 5
 Dans ce célèbre arrêt, le Conseil d'Etat juge que « sous réserve de dispositions législatives ou réglementaires contraires et hors le cas où il est satisfait à une demande du bénéficiaire, l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ». Deux conditions ressortent de cet arrêt : l'illégalité de la décision et le respect d’un délai de 4 mois à compter de la prise de la décision c’est-à-dire de la signature de la décision en cause (CE 26 sept. 2007 n°291695). 

Le cas particulier des décisions implicites d’acceptation 

L’article 23 de la loi du 12 avril 2000 soumettait le retrait des décisions individuelles implicites d’acceptation à l’illégalité de la décision en cause et au respect d’un certain délai, le retrait pouvant seulement avoir lieu pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures d'information des tiers ont été mises en œuvre ; pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu’aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en œuvre ; pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été formé.

Le cas particulier de la demande du bénéficiaire

Le régime antérieur, issu de l’arrêt Ministre de l’intérieur c Gay, restait applicable (CE  2 fév. 2011 Société TV Numéric n°329254).

A noter : Le retrait des décisions individuelles non créatrices de droits pouvait toujours s’effectuer à tout moment sans conditions particulières (CE Sect. 29 nov. 2002 Ass. Pub. – Hôpitaux de Marseille).

Un régime simplifié 

Les règles relatives au retrait des actes intervenus à compter du 1^er juin 2016 sont prévues par les articles L. 240-1 et suivants du CRPA. Désormais, seuls les actes obtenus par fraude peuvent être retirés à tout moment (art. L241-2 CRPA).

Pour les décisions créatrices de droit

Par principe, le retrait de cette décision n’est possible que si  « elle est illégale et si l'abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois » suivant la prise de cette décision (art. L. 242-1 et L. 242-3 CRPA).

Par exception, l’administration peut sans condition de délai, retirer une décision « attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n'ont pas été respectées » (art. L. 242-2 CRPA) ou une décision « même légale, si son retrait ou son abrogation n'est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers et s'il s'agit de la remplacer par une décision plus favorable au bénéficiaire » sur demande du bénéficiaire.

Pour les actes réglementaires et non réglementaires non créateurs de droit

En rupture avec l’état du droit antérieur, l’article L. 243-3 du CRPA énonce que « l'administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s'il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction. »

L’article L. 243-4 CRPA pose cependant que « par dérogation à l’article L. 243-3 du CRPA, une mesure à caractère de sanction infligée par l'administration peut toujours être retirée. »

Entre codification et unification, l'objectif de simplification semble atteint. Pour s'en assurer, reste à attendre l'application jurisprudentielle concrète de ces règles nouvelles ! 

Lucie.

1. Ord. n°2015-1341 du 23 oct. 2015
2. Semaine juridique administrations et collectivités territoriales n°22, 6 juin 2016, act. 473
3. CE Sect. 29 nov. 2002 Ass. Pub. – Hôpitaux de Marseille
4. CE 6 mars 2009 Coulibaly 
5. CE Ass. 26 oct. 2001, Ternon

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