L'essentiel du commentaire d'arrêt - droit administratif

Le commentaire d’arrêt est un exercice, souvent redouté, qui vise à tester les capacités de l'étudiant à comprendre une décision, l’expliquer et la critiquer en utilisant le vocabulaire adapté. 

La maîtrise de la fiche d'arrêt est un prérequis indispensable à la réussite de cet exercice. En deuxième année, les étudiants sont amenés à étudier des arrêts rendus par les juridictions administratives. Les spécificités propres à ces décisions peuvent perturber les étudiants habitués aux décisions des juridictions civiles. Cependant, la méthodologie reste très proche de celle apprise en première année.

Vous trouverez ci-dessous des conseils pour  maîtriser au plus vite le commentaire d'arrêt en droit administratif (avec un exemple) !

Les impératifs à respecter

• Ne vous précipitez pas : prenez le temps de bien lire la décision ! Lorsque les faits sont complexes, la réalisation d'un schéma peut être d'une aide précieuse.

• Lors de vos entraînements, recherchez la signification de chaque terme que vous ne comprenez pas. Cela peut apparaître inutile au début mais vous sera d'une grande utilité pour votre L2 comme pour le reste de vos études. 

• Oubliez les M. X et Mme X ! Il faut leur donner une qualification juridique : administration / administré ; fonctionnaire, agent contractuel, société, ressortissant étranger / Etat, collectivités territoriales, maire... 

• Utilisez un vocabulaire précis : le Conseil d'Etat annule l'arrêt rendu par la cour administrative d'appel ; un appel est interjeté et non il est fait appel

• Soignez la présentation de votre commentaire d'arrêt : espacez votre devoir et prenez garde à l'orthographe. Les titres de vos parties (I. A B et II A B) doivent être apparents. 

Quelques définitions clefs

• Recours pour excès de pouvoir : "recours juridictionnel dirigé, en vue de les faire annuler pour cause d'illégalité, contre des actes unilatéraux émanant soit d'une autorité administrative, soit d'un organisme privé agissant dans le cadre d'une de service public". 1

• Plein contentieux : "recours juridictionnel par lequel un requérant peut demander au juge, en invoquant tous moyens pertinents, de constater l'existence à son profit d'une créance contre l'Etat ou une autre collectivité publique et (ou) d'annuler ou réformer un acte administratif n'entrant pas dans le champ d'application du recours pour excès de pouvoir" (exemple : contrat administratif). 

• Considérant de principe : un paragraphe énoncé dans des termes généraux et impersonnels. Il pose une certaine interprétation d'une règle de droit.

• Illégalité externe et interne : cas d'ouverture des recours administratifs. L'illégalité externe désigne notamment l'incompétence de l'auteur de l'acte et le vice de forme affectant des formalités substantielles.  Quant à l'illégalité interne, elle concerne "la violation de la loi". 

Les étapes à suivre

Le brouillon

A titre préalable, il faut réaliser une fiche d'arrêt succincte sur votre brouillon. Cette étape permet de construire l'introduction et de dégager les grands axes du commentaire d'arrêt.

Les faits

Vous devez résumer les faits en sélectionnant les éléments importants et en les qualifiant juridiquement.

La procédure

Vous devez ici vous posez plusieurs de questions :

• Quelle juridiction est saisie ?
• Quel type de recours est utilisé dans l'arrêt commenté (recours en excès de pouvoir, recours en responsabilité) 
• Qui agit ? Que demande t-il et sur quel fondement ? 
• Un appel avait-il été interjeté ? Si oui, par qui et qu'avait décidé la cour administrative d'appel ? Qui a formé un pourvoi en cassation ? 

N'oubliez pas de répondre à l'une de ces questions ! Si l'arrêt ne donne aucune indication, ne supposez pas. Vous pouvez en revanche déduire certaines réponses des termes de l'arrêt. Par exemple, si la décision mentionne "l'arrêt confirmatif attaqué", vous pouvez en déduire que la cour d'appel a statué dans le même sens que le tribunal de 1ère instance.

Le problème de droit

C'est la question posée à la juridiction. 

La solution de la juridiction ayant rendu la décision

C'est la réponse de la juridiction au problème de droit. Vous devez tout d'abord expliquer ce qu'a décidé la cour. Par exemple, pour un arrêt rendu par le Conseil d'Etat s'il annule l'arrêt de la Cour administrative d'appel.  Il faut ensuite répondre au problème de droit que vous avez énoncé plus haut en expliquant le raisonnement de la cour.

Les éléments de réflexion

Plusieurs éléments vous permettront de façonner votre plan et de rédiger votre commentaire d'arrêt :

• Replacer la décision dans son contexte : arrêts antérieurs et postérieurs, autres textes ayant affecté cette solution (exemples : loi, directive européenne)...
• Repérer les enjeux de la solution : protection des victimes, balance des intérêts en présence, allègement de la charge de la preuve, insuffisance des mécanismes légaux ou encore articulation d'un droit avec une liberté fondamentale. 
• Relever les éléments à critiquer : une décision incohérente par rapport à d’autres arrêts ou textes récents (ex : incompatibilité apparente entre des textes), cohérente par rapport à d’autres décisions récentes, uniformisation de la jurisprudence entre la juridiction administrative et judiciaire, impact du privilège du préalable sur la décision.

Le plan

Les titres devront apparaître explicitement dans votre commentaire. Il faut par conséquent les formuler avec soin. Il est conseillé de respecter le parallélisme des titres c'est-à-dire rédiger des titres qui "se répondent". 

Attention : ce ne sont pas des titres de dissertation, ils doivent se rattacher clairement à la décision commentée. Utiliser des termes de l'arrêt peut être un bon moyen pour coller à la décision. 

La rédaction

Un soin particulier doit être porté à la rédaction de l'introduction, premièrer aperçu de votre copie par le correcteur. Une bonne introduction vous permettra de gagner des points non négligeables même si le reste de la copie est plus tangent.

L'introduction doit comporter une accroche (ex : une citation, une phrase percutante...) et une phrase de présentation. Contrairement à la fiche d'arrêt "basique", les noms des étapes suivies (faits, procédure...) ne doivent pas apparaître explicitement dans votre introduction. Vous devez cependant bien suivre chaque étape (faits, procédure, problème de droit et solution). Il faudra ensuite rédiger votre annonce de plan. 

Conseil : veillez à bien vous relire ! Les fautes d'orthographe et de syntaxe appauvrissent votre copie et vous feront perdre de précieux points. 

Il ne reste plus qu’à vous entraîner ! Pour ce faire, vous trouverez ci-dessous un arrêt avec un exemple de commentaire d'arrêt que j'avais rédigé en deuxième année. Essayez de le faire vous même puis comparez avec l'exemple. Ce commentaire vise seulement à vous donner des pistes de réflexion : d'autres axes étaient possibles. 

Décision à commenter : Arrêt CE 6 décembre 2012 Air Algérie

Attention : recopier cet exemple pour un devoir maison constitue du plagiat et pourra être sévèrement sanctionné. 

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Exemple de commentaire d'arrêt 

La suprématie de la Constitution dans l'ordre interne a été affirmée avec force par le Conseil d'Etat dans l'arrêt Sarran du 30 octobre 1998. Pour assurer cette suprématie, un contrôle de constitutionnalité des textes inférieurs apparaît indispensable. Dans un arrêt du 6 décembre 2012, la haute cour administrative a précisé l’étendue de sa compétence pour effectuer ce contrôle en présence de décrets transposant une directive.

En l'espèce, deux décrets relatifs aux échanges de quotas d’émission de gaz à effet de serre sont parus. Le premier transpose directement une directive européenne alors que le second, est pris en application d'une ordonnance transposant cette directive. Une société demande au Conseil d’Etat l’annulation pour excès de pouvoir de ces décrets. La société requérante soutient à l’appui de sa demande que la directive et les décrets qui en font application, méconnaissent les principes à valeur constitutionnelle du droit de propriété et de la liberté d’entreprendre.  En effet, la société prétend que l’inclusion des entreprises du secteur aérien dans le système des quotas d’émission de gaz à effet de serre aurait une incidence financière importante sur les sociétés. Les sanctions sont en outre, considérées par cette dernière comme lourdes, étant donné qu'elles peuvent aller jusqu’à l’interdiction de toute activité dans le ciel de l’Union européenne.

Le juge administratif est-il compétent pour contrôler la conformité de la directive et des décrets qui en font application, à des principes à valeur constitutionnelle ?

Le Conseil d’Etat rappelle tout d’abord qu’il lui appartient de vérifier la constitutionnalité d’un décret assurant directement la transposition d’une directive (I). Toutefois, le juge administratif ne peut pas vérifier la constitutionnalité d’un décret, se bornant à réitérer les dispositions législatives transposant une directive, en l’absence d’une question prioritaire de constitutionnalité (II).

I. Une compétence confirmée pour contrôler la constitutionnalité  d’un décret assurant directement la transposition d’une directive

Le Conseil d’Etat réaffirme dans cet arrêt, sa compétence en matière de contrôle de constitutionnalité d’un décret assurant directement la transposition d’une directive, illustrant son rôle de protecteur de la Constitution lorsque le Conseil Constitutionnel n’est pas compétent (A). Il  explique ensuite le raisonnement qu’il lui appartient de suivre (B).

A. Le Conseil d’Etat : garant du respect de la Constitution

Au considérant 10 de l’arrêt, le juge administratif énonce qu’il lui appartient lorsqu’il est « saisi, à l’encontre d’un décret assurant directement la transposition de dispositions précises et inconditionnelles d’une directive, d’un moyen tiré de la méconnaissance d’une disposition ou d’un principe à valeur constitutionnelle » « de s’assurer de la constitutionnalité du décret ». Il accepte ainsi de vérifier la conformité d’un décret à un principe à valeur constitutionnelle en présence d’une norme conventionnelle.  Ces dispositions confirment la jurisprudence adoptée dans son arrêt d’assemblée Société Arcelor du 8 février 2007 vis-à-vis du contrôle de constitutionnalité d’un décret transposant directement une directive et illustrent la volonté du Conseil d’Etat d’affirmer la suprématie de la Constitution en droit français sans empiéter sur la compétence du Conseil constitutionnel.

Il faut tout d’abord rappeler que le juge constitutionnel est en principe le seul à pouvoir contrôler la constitutionnalité des lois. Néanmoins, il ne contrôle pas la constitutionnalité des décrets. Face à une possible violation de la suprématie de la Constitution dans l’ordre interne,  la Haute-juridiction administrative a adapté sa jurisprudence de manière à protéger au mieux la Constitution. Tout d’abord, dans l’arrêt d’assemblée du 3 juillet 1996, le juge administratif interprète une convention « à la lumière » de principes à valeur constitutionnelle, en l’occurrence un principe fondamental reconnu par les lois de la République affirmant implicitement la  supériorité de la Constitution sur les conventions. Ensuite, le Conseil d’Etat, par l’arrêt d’assemblée Sarran, Levacher et autres en date du 30 octobre 1998,  proclame explicitement la supériorité de dispositions à valeur constitutionnelle  sur un traité dans l’ordre interne.

L’arrêt Air Algérie confirmant l’arrêt Société Arcelor, permet la mise en pratique de la suprématie proclamée par l’arrêt Sarran. On assiste ainsi à un renforcement de la position de norme suprême de la Constitution dans l’ordre interne, le juge administratif s’affirmant de plus en plus comme le garant de la Constitution. Le Conseil d’Etat se fonde sur l’interprétation de l’article 88-1 de la Constitution par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision relative à la loi pour la confiance dans l’économie numérique en date du 10 juin 2004, le juge constitutionnel se déclare incompétent pour contrôler la constitutionnalité d’une loi  qui se borne « à tirer les conséquences nécessaires des dispositions inconditionnelles et précises » d’une directive. Il dispose donc d’une marge d’appréciation lorsque la directive n’est pas précise ou contient des réserves. Il ajoute que si la directive est précise et inconditionnelle, il ne pourra être fait obstacle à sa transposition « qu’en raison d’une disposition expresse contraire de la Constitution ». Dans sa décision du 27 juillet 2006, le juge constitutionnel utilise une nouvelle formulation en disposant que « la transposition d’une directive ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe « inhérent à l’identité constitutionnelle de  la France sauf à ce que le constituant y est consenti ».

La Haute-cour administrative adapte le raisonnement du Conseil constitutionnel à son rôle institutionnel. Elle utilise dans l’arrêt Air Algérie un raisonnement en deux temps lui permettant d’effectuer un contrôle de constitutionnalité du décret « sous le timbre du droit communautaire » selon l’expression du commissaire du gouvernement M.Guyomar.

 B. Un contrôle de constitutionnalité « sous le timbre du droit communautaire »

A la suite des dispositions précitées du considérant 10, le Conseil d’Etat explique qu’il lui appartient dans un premier temps de rechercher « s’il existe une règle ou un principe général de droit communautaire qui, eu égard à sa nature et sa portée, tel qu’il est interprété en l’état actuel de la jurisprudence du juge communautaire, garantit par son application l’effectivité du respect de la disposition ou du principe constitutionnel invoqué».  Conformément aux conclusions du commissaire du gouvernement M.Guyomar sur l’arrêt Arcelor, le juge doit effectuer une « opération de translation » en regardant s’il existe une équivalence entre le principe constitutionnel dont la méconnaissance est  invoquée et un principe du droit de l’Union européenne. Il peut ainsi contrôler un décret se bornant à tirer les conséquences d’une directive en se retranchant derrière le droit de l’Union européenne.

Il affirme même dans un second temps, qu’« afin de s’assurer de la constitutionnalité du décret », il lui appartient  « de rechercher si la directive que ce décret transpose est conforme à cette règle ou à ce principe général de droit communautaire.» Il s’arroge ainsi le pouvoir d’effectuer un contrôle sur la directive elle-même. Le Conseil d’Etat dans l’arrêt Air Algérie explique les modalités de son contrôle de manière beaucoup plus succincte que dans l’arrêt Arcelor. Dans ce dernier arrêt, le  Conseil d’Etat décrit les étapes du contrôle relevant exclusivement de sa compétence et celles qu’il réserve au juge communautaire. Par ce biais, il met en place une coopération entre les juges. Le Conseil d’Etat rejoint ici l’idée d’un « dialogue des juges » prônée par le commissaire du gouvernement Genevois dans ses conclusions concernant l’affaire Cohn-Bendit.

Il faut rappeler que seule la Cour de justice est compétente pour déclarer un acte de droit dérivé invalide. Si un requérant invoque à l’encontre d’un  décret assurant directement la transposition d’une directive, la violation d’un principe à valeur constitutionnelle, le juge administratif ne peut pas annuler la directive même s’il considère qu’il y a une violation. L’opération de translation associée à la coopération des juges nationaux et de l’Union européenne permet de soulever une question préjudicielle. La directive fera l’objet d’un contrôle et si celle-ci méconnait un principe général du droit de l’Union européenne et par la même occasion un principe  constitutionnel équivalent, elle pourra être annulée par le juge communautaire.

Le considérant 10 de l’arrêt Air Algérie met tout d’abord en évidence la compétence du juge administratif pour effectuer un contrôle de constitutionnalité d’un décret assurant directement la transposition d’une directive. Le terme « directement » met l’accent sur cette condition majeure de sa compétence. Ce considérant insiste ensuite sur le fait, qu’en revanche, lorsqu’une loi « fait écran », « la conformité de dispositions législatives à des principes constitutionnels ne saurait être contestée devant le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, en dehors de la procédure prévue à l’article 61-1 de la Constitution ».

II. Une incompétence affirmée pour contrôler la constitutionnalité d’un décret assurant indirectement la transposition d'une directive

La Haute-juridiction administrative se déclare incompétente pour contrôler la constitutionnalité d’un décret lorsqu’une loi fait écran rappelant ainsi la théorie de la « loi-écran » (A) à part dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité (B).

A. Une application classique de la théorie de la « loi-écran »

Le Conseil d’Etat constate tout d’abord dans le considérant 10 que « les motifs d’inconstitutionnalité allégués en l’espèce concernent non des dispositions réglementaires assurant directement la transposition de la directive de 2008, mais des dispositions réglementaires qui se bornent à réitérer les dispositions législatives transposant cette directive ». En effet, le décret attaqué précise les modalités d’application des articles L. 229-5 à L. 229-18 du code de l’environnement, modifiés par l’ordonnance du 21 octobre 2010. Le décret tirerait en réalité son vice d’inconstitutionnalité de l’ordonnance ayant valeur de loi après avoir été ratifiée par  le Parlement. Le requérant invoque donc un moyen mettant « directement en cause la conformité à la Constitution de ces dispositions législatives ».

Après avoir procédé à ces constatations, le juge administratif  énonce « que la conformité de dispositions législatives à des principes constitutionnels ne saurait être contestée devant le Conseil d’Etat, statuant au contentieux ». Il se déclare ainsi incompétent pour répondre à ce moyen, l’ordonnance faisant « écran » entre les principes constitutionnels et le décret. La Haute-juridiction administrative confirme ainsi la théorie dite de « la loi écran » selon laquelle le juge administratif se refuse à déclarer illégal un acte administratif conforme à une loi mais contraire à un acte de valeur juridique supérieure. Ce raisonnement se justifie par le fait que depuis 1958, le Conseil constitutionnel a une compétence exclusive en matière de contrôle de constitutionnalité des lois. En se déclarant compétent, lorsqu’est mis en cause la conformité à la Constitution d’une loi, le Conseil d’Etat empièterait sur les prérogatives du juge constitutionnel.

Le Conseil d’Etat reconnait, pour la première fois, la  théorie de la « loi écran » dans l’arrêt Arrighi  du 6 novembre 1936. A l’époque, cette jurisprudence est la conséquence du légicentrisme c'est-à-dire la croyance en la toute-puissance de la loi en adéquation avec la conception de Rousseau d’une loi « produit de la volonté générale ». Cet arrêt de principe est confirmé par un arrêt d’espèce du 23 juin 1997 qui dispose que le   moyen est « inutilement invoqué dès lors que le décret tire son vice d’inconstitutionnalité directement de la loi ». Cette théorie limitait aussi la compétence du juge administratif en matière de contrôle de constitutionnalité.  En effet, le Conseil d’Etat refuse jusqu’en 1989 de vérifier la conformité, d’un décret conforme à une loi, mais qui pourrait être contraire à un traité, lorsque cette loi est postérieure au traité. Le Conseil d’Etat, par un arrêt d’assemblée en date du 20 octobre 1989, opère un revirement de jurisprudence par lequel il accepte d’écarter une loi, même postérieure au traité, si celle-ci n’est pas conforme à ce dernier. Il rejette ainsi la théorie de la « loi-écran » dans le cadre du contrôle de conventionnalité.

La situation devient quelque peu paradoxale, une loi pouvant être écartée lorsqu’elle est contraire à un traité, mais ne pouvant pas l’être lorsqu’elle méconnait la Constitution. La mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité comble davantage le « vide juridique » qui résultait de la théorie de la « loi-écran » en permettant à un justiciable de contester la constitutionnalité d’une loi, lorsqu’il estime que ce texte, applicable au litige, porte atteinte aux droits et libertés contenus dans la Constitution.

B. Un aménagement nouveau à la théorie de la  « loi-écran » 

Dans le considérant 10 de l’arrêt Air Algérie, la haute-juridiction administrative explique « que la conformité de dispositions législatives à des principes constitutionnels ne saurait être contestée devant le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, en dehors de la procédure prévue à l’article 61-1 de la Constitution ». On peut en déduire, qu’« a contrario», un requérant peut invoquer dans le cadre de la procédure prévue par l’article 61-1 de la Constitution, un moyen tiré de ce qu’une disposition législative méconnait la Constitution. L’article 61-1  de la Constitution met en place la question prioritaire de constitutionnalité. Cette nouvelle procédure est applicable depuis le 1^er mars 2010.

En l’espèce, la requérante invoque le fait que le décret méconnait les principes à valeur constitutionnelle du droit de propriété et de la liberté d’entreprendre. La requête ayant été enregistrée en 2011, donc postérieurement à l’entrée en vigueur de la question prioritaire de constitutionnalité, la société Air Algérie aurait pu soulever dans le cadre de la procédure prévue par l’article 61-1, la méconnaissance de ces principes. Le Conseil d’Etat aurait alors effectué à travers son rôle de filtre, un contrôle implicite de constitutionnalité.  La Haute-cour administrative doit vérifier que la disposition est applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’a pas été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel  et que la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux. Si ces trois critères sont réunis, le Conseil constitutionnel est saisi et effectue un contrôle de constitutionnalité. Néanmoins, ce dernier considère qu’il n’est pas compétent pour contrôler la constitutionnalité d’une loi  qui se borne « à tirer les conséquences nécessaires des dispositions inconditionnelles et précises » d’une directive. En se déclarant compétent, il contrôlerait la constitutionnalité de la directive. Il empiéterait sur la compétence exclusive de la Cour de justice de l’Union européenne pour déclarer une directive invalide. Même en invoquant une question prioritaire de constitutionnalité, il est probable que la société Air Algérie se heurte à une décision du Conseil constitutionnel dans laquelle il se déclarerait incompétent.

Le Conseil constitutionnel se déclarant en principe incompétent, on peut se demander si dans le cadre de dispositions réglementaires qui se bornent à réitérer les dispositions législatives transposant une directive, le Conseil d’Etat pourrait se reconnaitre compétent. S’il existe une équivalence entre le principe à valeur constitutionnelle dont la violation est invoquée et un principe ou une règle générale du droit de l’Union européenne, le raisonnement institué par l’arrêt Arcelor, permettrait de recourir à un renvoi préjudiciel devant la Cour de justice. C’est d’ailleurs ce que demandait à titre subsidiaire la requérante dans l’arrêt Air Algérie. La requérante soulève la méconnaissance de la liberté d’entreprendre et  du droit de propriété. Le juge administratif a reconnu dans l’arrêt Arcelor qu’il existe une équivalence entre ces principes constitutionnels et le droit de l’Union européenne. Il aurait donc pu effectuer un contrôle. On peut remarquer que dans le cas contraire, s’il n’existe pas d’équivalence, il serait seulement possible d’invoquer par le biais de la procédure prévue par l’article 61-1 de la Constitution, la méconnaissance par la loi, et  par la même occasion de la directive, « d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de  la France ». 

J'espère que cet article vous a aidé. Si vous avez des questions, n'hésitez pas à les poser en commentaire !

  

Lucie Bordron.

1. Le Lexique des termes juridiques, Dalloz